Hoe maken we kwalitatief goede en veilige huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders mogelijk? Dit is en blijft een lastige vraag. Hoewel we sterk afhankelijk blijven van de arbeid die arbeidsmigranten en seizoenarbeiders leveren, is het vinden van een geschikte locatie waar huisvesting van deze doelgroepen mogelijk kan worden gemaakt een moeilijke opgave. Een plan dat huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders mogelijk maakt, stuit vaak op protest van omwonenden die vrezen voor overlast en aantasting van hun leefomgeving. Dit kan ertoe leiden dat gemeentes uitsluiten dat op een bepaalde locatie huisvesting van arbeidsmigranten kan plaatsvinden. Zo heeft een gemeente in de provincie Noord-Brabant een bestemmingsplan vastgesteld waarin uitdrukkelijk wordt uitgesloten dat horecapanden (hotels, motels, logiesverblijven etc.) kunnen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De hoogste bestuursrechter heeft op 2 augustus 2023 uitgesproken dat een dergelijke expliciete uitsluiting in strijd is met Europese regelgeving.
Voorwaarden Dienstenrichtlijn
Een eigenaar van een hotel waarop dat verbod van toepassing is, is het niet eens met de vaststelling van dit bestemmingsplan. Hij betoogt onder andere dat het onderscheid tussen toeristen en arbeidsmigranten discriminerend is en in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze richtlijn is Europese regelgeving en het is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn. De hoteleigenaar en de gemeenteraad zijn het met elkaar eens dat het bedrijfsmatig aanbieden van logies een dienstenactiviteit is in de zin van de richtlijn. Ook wordt er niet betwist dat een planregel is aan te merken als een eis in de zin van de richtlijn. Het stellen van eisen is op zichzelf niet verboden door de richtlijn, maar de gestelde eisen moeten:
-
- Geen schending van het discriminatieverbod opleveren;
- Noodzakelijk zijn oftewel gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang;
- Evenredig zijn oftewel geschikt zijn om het doel te bereiken en daarbij niet verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken.
Standpunt hoteleigenaar
De eigenaar van het hotel betoogt dat planregels in het bestemmingsplan die onderscheid maken tussen toeristen en arbeidsmigranten niet aan de bovenstaande voorwaarden voldoen en dus in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Ten eerste voert hij aan dat het discriminatieverbod wordt geschonden omdat de planregeling voornamelijk personen van een andere nationaliteit raakt. Ten tweede stelt hij dat het onderscheid in de planregels niet gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang. Ten derde motiveert hij dat de beperking niet evenredig is omdat het voor hem nauwelijks mogelijk blijft om zijn hotelbedrijf te exploiteren. Hij wordt door de beperking namelijk afhankelijk van wat hotelbezoekers hem vertellen over de reden van hun verblijf, terwijl hij wel verantwoordelijk kan worden gehouden als zij in strijd met het bestemmingsplan in zijn hotel verblijven. Ook is de beperking niet evenredig, omdat het ruimtelijke effect van niet-toeristisch gebruik door seizoenarbeiders en arbeidsmigranten op de omgeving niet hoeft te verschillen van toeristisch verblijf, als zij de kamers op eenzelfde manier gebruiken als toeristen.
Standpunt gemeenteraad
De gemeenteraad verdedigt de planregels door te stellen dat ze geen discriminerend onderscheid maken en dat ze gerechtvaardigd zijn om recreatie en toerisme te stimuleren en een goed woon- en leefklimaat te behouden. Ze beweren ook dat de planregels evenredig zijn. Ten eerste motiveert de gemeenteraad dat het discriminatieverbod niet wordt geschonden omdat het bestemmingsplan het aanbieden van logies verbiedt aan alle personen die geen toeristen zijn, en niet alleen aan seizoenarbeiders en arbeidsmigranten. Ten tweede betoogt de raad dat hij recreatie en toerisme binnen de gemeente wil stimuleren. Hierdoor is het nadelig om hotels en pensions aan de toeristische markt te onttrekken. Ook kan de gemeente niet waarborgen dat de voorzieningen voldoen aan maatschappelijke normen als huisvesting van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten rechtstreeks is toegestaan. Verder geeft de raad aan dat de ruimtelijke uitstraling van een pand waarin arbeidsmigranten zich kortdurend vestigen anders is ten opzichte van uitsluitend toeristisch verhuur en dat omwonenden dat als negatief ervaren. Dit is met name zo als de logies zich in de dorpskern bevindt. Het plan is dus nodig ter bescherming van de diverse ruimtelijke ordeningsbelangen en daarmee gerechtvaardigd. Ten derde stelt de raad dat de planregels evenredig zijn omdat het verlenen van logies aan arbeidsmigranten en seizoenarbeiders alleen wordt uitgesloten in de dorpskernen van de gemeente. Zij gaan daarom niet verder dan nodig is.
Oordeel bestuursrechter
Naar aanleiding hiervan oordeelt de bestuursrechter het volgende:
-
- Het betoog van de eigenaar dat de planregels niet voldoen aan het discriminatieverbod wordt verworpen omdat het verbod in de Dienstenrichtlijn ziet op discriminatie van diegenen, die een dienst aanbieden en niet diegenen die er gebruik van maken. De planregels stellen geen eisen aan de nationaliteit of vestigingsplaats van pension- of hoteleigenaren. Daarom wordt het discriminatieverbod niet geschonden.
- Ook overweegt de rechter dat de planregels gerechtvaardigd zijn vanwege dwingende redenen van algemeen belang, namelijk het stimuleren van recreatie en toerisme, het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat en de bescherming van het stedelijk milieu.
- Het betoog van de eigenaar dat de planregels niet evenredig zijn wordt deels aanvaard. Het onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf wordt als evenredig beschouwd. De ruimtelijke effecten van toeristisch verblijf en niet toeristisch verblijf verschillen van elkaar, bijvoorbeeld omdat de kamers bij niet toeristisch verblijf anders gebruikt worden.
- Het onderscheid tussen seizoenarbeiders / arbeidsmigranten en andere personen die gebruik willen maken van logies voor niet-toeristisch verblijf wordt echter als onevenredig beschouwd. Het uitdrukkelijk uitsluiten van seizoensarbeiders en arbeidsmigranten is daardoor niet toegestaan en moet uit het bestemmingsplan worden geschrapt.
Conclusie
In deze blog hebben we een complexe kwestie belicht: de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders. De recente uitspraak van de hoogste bestuursrechter benadrukt dat Europese regelgeving, met name de Dienstenrichtlijn, een cruciale rol kan spelen in het beoordelen van planregels die deze huisvesting reguleren.
Deze uitspraak onderstreept dat het onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf als gerechtvaardigd kan worden beschouwd, maar dat het specifieke onderscheid tussen seizoenarbeiders, arbeidsmigranten en andere potentiële huurders als onevenredig wordt gezien. Lokale overheden moeten zorgvuldig afwegen hoe ze recreatie, toerisme, en leefkwaliteit kunnen bevorderen zonder in strijd te zijn met Europese wetgeving.
In essentie vraagt deze kwestie om een delicate balans tussen de belangen van verschillende belanghebbenden. Hoewel Europese regelgeving bepaalde eisen stelt aan bestemmingsplannen, moeten lokale overheden ook rekening houden met de specifieke behoeften en zorgen van hun inwoners. Het vinden van deze balans zal van cruciaal belang zijn om zowel de economische vitaliteit als het welzijn van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders te waarborgen.
