Heeft u bouwplannen die afwijken van het bestemmingsplan? Een procedure om af te wijken van het bestemmingsplan is lang en kostbaar, tenzij de kruimelregeling van toepassing is. De kruimelregeling noemt allerlei bouwprojecten, waarvoor met een verkorte procedure van het bestemmingsplan kan worden afgeweken.

Wat is de kruimelregeling?

Als een bouwproject niet in het bestemmingsplan past, moet voor de realisatie ervan in principe het bestemmingsplan worden gewijzigd. Dit is een lange en kostbare procedure. De kruimelregeling is een aantal categorieën bouwprojecten die zijn opgenomen in artikel 4 van Bijlage II van het Bor. Voor bouwprojecten die onder de kruimelregeling vallen kan van een bestemmingsplan worden afgeweken, zonder dat daarvoor het bestemmingsplan gewijzigd hoeft te worden. De procedure is daardoor veel korter!

Hoewel het woord “kruimel” doet vermoeden dat alleen kleine bouwprojecten onder deze regeling vallen, is de kruimelregeling in de praktijk ook op behoorlijk grote bouwprojecten van toepassing. De meerlaagse parkeergarage bij het vliegveld Eindhoven is bijvoorbeeld ook door middel van de kruimelregeling gerealiseerd.

Vergunningprocedure

De termijn waarin de gemeente een vergunning moet verlenen is voor bouwplannen waarop de kruimelregeling van toepassing is maar 8 weken. Gemeenten zijn bevoegd om deze termijn eenmalig met 6 weken te verlengen. Binnen deze termijn moet de gemeente een beslissing op uw aanvraag nemen. Doet zij dit niet, dan ontstaat er een vergunning van rechtswege. Hoe de procedure in zijn werk gaat kunt u hier gedetailleerder vinden.

Ter vergelijking: de wettelijke termijn voor de uitgebreide procedure is 6 maanden. Bij het overschrijden van deze termijn ontstaat, in tegenstelling tot de korte procedure, geen vergunning van rechtswege. In de praktijk duurt deze procedure dan ook aanzienlijk langer dan de korte, vaak wel één tot anderhalf jaar!

Indienen van een principeverzoek

Voordat u een aanvraag indient, is het nuttig om eerst een principeverzoek in te dienen. Een principeverzoek is feitelijk niets anders dan een concept-vergunningaanvraag. U vraagt hiermee aan de gemeente in hoeverre zij mee zou willen werken aan uw plan. Uit de reactie van de gemeente blijkt vervolgens of het zinnig is om door te gaan met de procedure.

Omdat het slechts een conceptaanvraag betreft, kunt u met een algemenere beschrijving van uw plannen volstaan. De legeskosten voor de behandeling van een principeverzoek liggen daarnaast veelal lager dan die van vergunningaanvragen. Hierdoor krijgt u voor een lage prijs al veel duidelijkheid over uw kansen!

Een belangrijke opmerking bij het principeverzoek is echter wel dat hoe specifieker een principeverzoek is, hoe meer zekerheid aan de reactie van de gemeente ontleend kan worden. Ook is de slagingskans van uw plannen aanzienlijk groter als u in uw principeverzoek zelf onderbouwt, waarom de gemeente medewerking zou moeten verlenen. Bij het opstellen van een dergelijke onderbouwing kunnen wij u bijstaan. Meer over het indienen van een principeverzoek leest u in deze blog.

Duur procedure

Hoewel de wettelijke termijn om een vergunning te verlenen 8 weken is, duurt het in de praktijk vaak wat langer. Zo zal er tijd uitgetrokken worden voor de behandeling van het principeverzoek, maar moet er vaak ook een aantal onderzoeken worden gedaan. Meer daarover vindt u verderop onder het kopje “Ruimtelijke afweging”.

Kosten

Naast de korte duur van de vergunningprocedure is waarschijnlijk een van de meest aantrekkelijke eigenschappen van het gebruik van de kruimelregeling de besparing van de kosten. Zo wilde een cliënt een voormalige kantoorverdieping op een bedrijfspand wijzigen in een tweetal appartementen. De procedure tot bestemmingswijziging zou in die situatie ten minste een half jaar duren en zou ongeveer € 4.500,00 gaan kosten. De wijziging van het gebruik van een bestaand pand (in dit geval van bedrijf naar  wonen) is echter een categorie die is opgenomen in de kruimellijst. Wij hebben namens hem een principeaanvraag bij de gemeente ingediend, met het verzoek om door middel van de kruimelregeling af te wijken van het gebruik van de verdieping in het bestemmingsplan. Hierop gaf de gemeente een positief besluit, waarop wij een vergunningaanvraag hebben ingediend. De gemeente heeft vergunning verleend voor deze afwijking door middel van de kruimelregeling. De legeskosten daarvoor bedroegen daardoor € 75,00 in plaats van € 4.500,00!

Sindsdien zijn wij vaker betrokken geweest bij het aanvragen van vergunningen om het gebruik te wijzigen. Het staat vast dat legeskosten voor een kruimelafwijking aanzienlijk lager liggen (vaak met een factor 50!) dan die van een bestemmingswijziging. Het gebruiken van de kruimelregeling kan u dus veel geld schelen!

Toepassing

De kruimelregeling biedt ontzettend veel mogelijkheden. In totaal zijn er 11 uiteenlopende categorieën opgenomen in de kruimelregeling. In de praktijk worden 5 van die categorieën het meest toegepast.

1.     Bijbehorend bouwwerk

De eerste categorie zijn bijbehorende bouwwerken. Het gaat dan om aanbouwen of om al of niet losstaande bijgebouwen. Een bijbehorend bouwwerk moet functioneel verbonden zijn met het hoofdgebouw. Dat betekent dat het gebruik van het pand moet passen bij de bestemming waarop het gerealiseerd wordt. Zo zal een winkelpand niet als bijbehorend bouwwerk bij een woning aangemerkt kunnen worden. Een winkelpand past immers niet bij een woonfunctie.

Deze categorie kan worden opgedeeld in 3 categorieën. Zo kan er een nieuw bijbehorend bouwwerk worden gerealiseerd, kan het hoofdgebouw worden uitgebreid en kan een bijbehorend bouwwerk worden uitgebreid. De mogelijkheden zijn daarbij binnen de bebouwde kom iets uitgebreider dan buiten de bebouwde kom. Meer over bijbehorende bouwwerken leest u hier. De kruimelregeling kan overigens ook worden toegepast voor de uitbreiding van een nog niet gebouwd pand, en dan worden verwerkt in de vergunning om te bouwen. Hoe dit in zijn werk gaat leggen wij in deze blog uit.

2.     Niet op de grond gelegen aanbouw

Een tweede categorie waarin kan worden afgeweken van het bestemmingsplan, zijn de dakkapellen, loggia’s en andere soortgelijke uitbreidingen van een gebouw. Door de ruime uitleg van dit onderdeel (“andere gelijksoortige uitbreidingen”), kan deze regeling dan ook erg breed worden toegepast.

In de rechtspraak is dan ook meer dan eens erkend dat dit onderdeel breed kan worden opgevat. Zo zijn door middel van dit artikel daken verhoogd, maar zelfs geheel nieuwe verdiepingen gerealiseerd. De toepassing gaat dus veel verder dan slechts dakkapellen! Wat er met deze afwijking gerealiseerd kan worden leest u hier.

3.     Realiseren van een weg

De kruimelregeling kan worden toegepast voor een “niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied.” Door de abstracte verwoording bleef lang onduidelijk wat hier precies onder valt. In de toelichting op de wet is een aantal voorbeelden gegeven van niet-ingrijpende herinrichtingen van openbaar gebied. Zo heeft de wetgever onder andere gedacht aan het realiseren van een aantal parkeerplaatsen langs een weg. De toelichting is verder helaas niet heel concreet.

Inmiddels heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter in Nederland, een aantal handvatten gegeven om te bepalen of iets al dan niet een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied is. Door deze handvatten toe te passen, is in de praktijk meerdere malen bevestigd dat zelfs een nieuwe asfaltweg aanleggen in bepaalde gevallen als niet-ingrijpend kan worden aangemerkt. Het gebruik van deze kruimelafwijking is daardoor een stuk interessanter geworden. De handvatten die de Afdeling gegeven heeft hebben wij hier op een rij gezet.

4.     Afwijkend gebruik

Panden kunnen met behulp van de kruimelregeling in afwijking van het bestemmingsplan worden gebruikt. Welke afwijkingsmogelijkheden worden geboden door dit onderdeel hangt sterk af van de ligging van het pand. Buiten de bebouwde kom zijn de mogelijkheden erg beperkt. Binnen de bebouwde kom zijn er daarentegen bijna geen beperkingen. Voor zover de bebouwde oppervlakte niet wordt vergroot door de afwijking, en de afwijking niet overeenkomt met de activiteiten genoemd in kolom C en D van het Besluit mer, zijn alle afwijkingen van het gebruik mogelijk. Wat de mogelijkheden precies zijn leest u hier.

Van de in kolom C en D van het Besluit mer genoemde activiteiten is op dit onderdeel vooral het verbod op een stedelijk ontwikkelingsproject van toepassing. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een uitspraak gewezen, waarin zij duidelijk uitlegt of al dan niet sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Wij hebben een blog geschreven waarin deze uitspraak centraal staat.

De wijziging van gebruik van een pand als bedrijf of kantoor naar wonen komt in onze praktijk het meest voor, maar andere gebruikswijzigingen zijn ook mogelijk. Onlangs waren we ook betrokken bij de wijziging van een woning van drie verdiepingen in een winkelstraat, naar horeca op de begane grond en een appartement daarboven. Ook daarvoor werd met de kruimelregeling snel vergunning verleend.

5.     Tijdelijk gebruik

Tot slot is er nog een restcategorie: de tijdelijke afwijking. Voor zover een activiteit niet door middel van een andere categorie gerealiseerd kan worden, kan dit onderdeel worden toegepast. Hierdoor kan bijvoorbeeld ook op onbebouwde grond tijdelijk een andere bestemming worden gelegd. Dit is in de andere kruimelgevallen niet mogelijk. Hierdoor kan op deze grond ook worden gebouwd, mits het om een tijdelijk bouwwerk gaat. Op deze manier kan door middel van de kruimelregeling gedurende een maximale periode van 10 jaar van het bestemmingsplan afgeweken worden.

Dit onderdeel heeft vrijwel geen beperkingen, zelfs niet voor panden of gronden buiten de bebouwde kom. Om dit onderdeel van de kruimelregeling toe te passen, moet aannemelijk worden gemaakt dat het afwijkend gebruik na 10 jaar kan worden beëindigd en dat er geen blijvende gevolgen zullen zijn. Daarnaast mag ook dit onderdeel niet worden toegepast bij activiteiten in kolom C en D van het Besluit mer.

Na het verloop van 10 jaar kan op grond van dit onderdeel niet nogmaals een tijdelijke vergunning worden verleend. Ook begint de tijd te lopen na de eerste keer dat vergunning is verleend voor het afwijkend gebruik. In de praktijk wordt deze categorie ook wel gebruikt om de tijd tot een nieuw bestemmingsplan te overbruggen. Hierdoor kunnen de plannen in de toekomst in het nieuwe bestemmingsplan worden opgenomen, zodat voor dit enkele plan geen nieuw bestemmingsplan hoeft worden opgesteld. Te verwachten valt dat de tijdelijke ontheffing in de toekomst vaker gebruikt zal worden, juist vanwege die mogelijkheid. Meer over de termijn en het gebruik kunt u hier lezen.

6.     Overige mogelijkheden

De overige categorieën worden in de praktijk minder gebruikt, maar zijn in specifieke gevallen toch erg bruikbaar. Daarom hebben wij voor alle mogelijkheden een korte blog gemaakt, waaruit blijkt waarvoor de onderdelen precies gebruikt kunnen worden. Hieronder een lijst met een verwijzing naar de overige onderdelen en een korte indicatie van de inhoud:

Het realiseren van een nutsvoorziening;
Het realiseren van een bouwwerk dat geen gebouw is;
Het realiseren van een antenne-installatie;
Het realiseren van een warmtekrachtkoppeling bij een glastuinbouwbedrijf;
Het realiseren van een biogasinstallatie en;
Het in gebruik nemen van een recreatiewoning als woning.

Combinatie van mogelijkheden

De verschillende mogelijkheden van de kruimelregeling kunnen in één vergunning worden gecombineerd. Het meest opvallende daarbij is dat in de rechtspraak al verschillende malen is bevestigd dat de mogelijkheid om van een bestemming af te wijken en een uitbreiding van een pand te realiseren, ook te combineren zijn.

Door het combineren van een afwijking van het bestemmingsplan en een aanbouw komt de regel dat het bouwoppervlak niet vergroot mag worden te vervallen. Daardoor kan in de praktijk met één vergunning van een kantoorpand meerdere appartementen worden gemaakt worden én kan het pand fors worden uitgebreid. Er kan bijvoorbeeld een hele verdieping op worden gebouwd.

Ook kunnen de kruimelafwijkingen gecombineerd worden met mogelijkheden uit het bestemmingsplan, bijvoorbeeld bij nieuwbouw. Door de mogelijkheden uit het bestemmingsplan te combineren met kruimelafwijkingen, kan een groter pand worden gerealiseerd dan op grond van het bestemmingsplan eigenlijk is toegestaan. Lees hier meer over de mogelijkheden om kruimelafwijkingen te combineren.

Ruimtelijke afweging

Indien het bestemmingsplan wordt gewijzigd (door middel van de lange procedure), moet daarbij een ruimtelijke onderbouwing worden aangeleverd. Een ruimtelijke onderbouwing is een groot document van vele  pagina’s, waaruit blijkt dat het wenselijk is dat de bestemming wordt gewijzigd. Hierbij moeten verplicht nog allerlei onderzoeken worden opgenomen, waaruit blijkt dat de ontwikkelingen geen overlast zullen opleveren. Vaak betreft het onderzoeken met betrekking tot geluidsoverlast, flora en fauna, de veiligheid etc.

Bij de toepassing van de kruimelregeling is geen ruimtelijke onderbouwing nodig. De gemeente is wel verplicht om te zorgen dat er een goede ruimtelijke ordening blijft bestaan. Hier kunt u lezen wat onder een goede ruimtelijke ordening wordt verstaan. Om te zorgen dat er een goede ruimtelijke ordening blijft bestaan kan de gemeente voorwaarden verbinden aan de vergunning, of kan zij eisen dat er onderzoeken worden gedaan. Veelvoorkomende voorwaarden zijn bijvoorbeeld de volgende:

1.     Parkeereisen

In veel wijken is er sprake van parkeeroverlast. Om te zorgen dat de parkeeroverlast niet toeneemt, stellen gemeenten een parkeerbeleid op. In dit parkeerbeleid nemen zij parkeernormen op voor verschillende soorten van gebruik. Gedacht kan worden aan woningen, detailhandel (en de schaal waarop het plaatsvindt), en andere soorten bedrijven.

Indien u niet aan de eisen voor parkeren voldoet, kan de gemeente verplichten dat u het tekort aan parkeerplaatsen compenseert. Dit kan gebeuren door parkeerplaatsen op uw eigen terrein te realiseren, maar ook door bijvoorbeeld parkeerplaatsen te huren.

De gemeente mag echter geen eisen stellen om bestaande parkeerproblemen te compenseren. U bent niet verplicht het zogenaamde “historisch parkeertekort” op te lossen. Problemen die reeds bestaan, mogen dan niet verslechteren. Ook het verdwijnen van “illegale parkeerplaatsen” mag in de besluitvorming niet meewegen. Wat precies als “illegale parkeerplaatsen” wordt aangemerkt leest u hier.

2.     Geluidsoverlast

Door het te realiseren plan mag ter plaatse geen overmatige geluidsoverlast zijn, of door uw plan ontstaan. Hier bestaan landelijke normen voor, waar in ieder geval aan moet worden voldaan. Gemeente zijn echter bevoegd om strengere eisen te stellen. Als er bijvoorbeeld een woning wordt gerealiseerd, moet ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zijn. Gemeenten mogen aanvullende eisen stellen om het woon- een leefklimaat te waarborgen. Een goed voorbeeld van deze beleidsvrijheid ziet u bijvoorbeeld hier.

3.     Bouwkundige en brandveiligheidseisen

Bouwwerken of verbouwingen die vergund zijn door middel van de kruimelregeling, moeten aan verschillende bouwkundige en brandveiligheidseisen voldoen. De normen hiervoor zijn landelijk vastgesteld. Gemeenten zijn dan ook niet bevoegd om van dit soort eisen af te wijken. Bij het aanvragen van een vergunning zullen dan ook altijd de bouwkundige aspecten gecontroleerd worden.

Beleidsvrijheid gemeenten

Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag om door middel van de kruimelregeling van het bestemmingsplan af te wijken, heeft de gemeente beleidsvrijheid. Dit houdt in dat de gemeente beoordeelt of zij de ontwikkelingen wenselijk vindt. Dit wordt bijvoorbeeld getoetst aan de omgeving, maar ook aan het beleid van de gemeente.

De ervaring leert dat een vergunningaanvraag een aanzienlijk grotere slagingskans heeft, indien in de aanvraag goed onderbouwd wordt aangetoond waarom de betreffende ontwikkeling wenselijk is. Jurable heeft veel ervaring met het opstellen van dergelijke onderbouwingen bij vergunningaanvragen. Wij kunnen u begeleiden door de vergunningprocedure, of de gehele procedure voor u uit handen nemen.